Barrierefreie PDFs für öffentliche Stellen in Österreich und Deutschland

Keine Rechtsberatung. Welche Regeln für Ihre Einrichtung gelten, hängt davon ab, ob sie dem Bund, einem Land oder einer Gemeinde zugeordnet ist. Das klären Sie im Einzelfall mit einer fachkundigen Stelle.

Die Web-Zugänglichkeits-Richtlinie (EU) 2016/2102

Grundlage ist die Richtlinie (EU) 2016/2102 über den barrierefreien Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen. Sie gilt unabhängig vom European Accessibility Act, der sich an Unternehmen richtet. Inhalte müssen nach der Richtlinie wahrnehmbar, bedienbar, verständlich und robust sein. Konformität wird vermutet, soweit harmonisierte Normen eingehalten werden, deren Fundstellen im Amtsblatt der EU veröffentlicht sind. In der Praxis ist das EN 301 549, die für Dokumente die WCAG-Kriterien überträgt. PDFs, die auf einer Website angeboten werden, gehören zu deren Inhalten.

Fristen

Websites, die ab dem 23. September 2018 veröffentlicht wurden, müssen seit dem 23. September 2019 barrierefrei sein, alle übrigen Websites seit dem 23. September 2020. Für mobile Anwendungen gilt die Pflicht seit dem 23. Juni 2021. Übergangsfristen laufen also keine mehr, und neue PDFs müssen barrierefrei veröffentlicht werden.

Ausnahmen, die PDFs betreffen

Die Richtlinie nimmt bestimmte Inhalte aus. In der österreichischen Umsetzung (§ 2 Abs. 3 WZG) sind das unter anderem:

• Dateiformate von Büroanwendungen, die vor dem 23. September 2018 veröffentlicht wurden, es sei denn, sie werden für aktive Verwaltungsverfahren benötigt,
• Archive, die nicht für aktive Verwaltungsverfahren benötigt werden und nach dem 23. September 2019 nicht mehr aktualisiert oder überarbeitet wurden,
• Inhalte Dritter, die von der öffentlichen Stelle weder finanziert noch entwickelt noch kontrolliert werden,
• Reproduktionen aus Kulturerbesammlungen, die sich nicht vollständig barrierefrei machen lassen,
• Inhalte, deren barrierefreie Gestaltung eine unverhältnismäßige Belastung wäre (mit Begründung in der Barrierefreiheitserklärung).

Der Vorbehalt der aktiven Verwaltungsverfahren wird gern übersehen. Ein altes Antragsformular, das heute noch verwendet wird, ist trotz seines Alters nicht ausgenommen. Deutschland geht einen anderen Weg: Der Ausnahmekatalog der BITV 2.0 (§ 2 Abs. 2) kennt keine allgemeine Ausnahme für ältere Büro-Dateiformate. Ausgenommen sind dort unter anderem Archive, die weder für aktive Verwaltungsverfahren benötigt noch seit dem 23. September 2019 aktualisiert wurden.

Barrierefreiheitserklärung und Feedback-Mechanismus

Jede öffentliche Stelle muss eine Barrierefreiheitserklärung veröffentlichen, aufgebaut nach dem Muster des Durchführungsbeschlusses (EU) 2018/1523. Die Erklärung nennt nicht barrierefreie Inhalte mit Begründung und Alternativen. Sie enthält einen Feedback-Mechanismus, über den Nutzerinnen und Nutzer Barrieren melden und barrierefreie Fassungen anfordern können, und verweist auf das Durchsetzungsverfahren.

Für PDFs hat das handfeste Folgen. Bekannte Mängel (etwa nicht getaggte Altformulare) gehören in die Erklärung, und wer nach einer zugänglichen Fassung fragt, muss zeitnah eine Antwort bekommen.

Monitoring

Die Mitgliedstaaten überwachen ihre öffentlichen Stellen nach der Methodik des Durchführungsbeschlusses (EU) 2018/1524 und berichten der Kommission regelmäßig. Bei den Stichproben werden auch herunterladbare Dokumente geprüft. Prüfberichte und Erklärungen sind öffentlich einsehbar, fehlende oder unzureichende PDF-Barrierefreiheit fällt dort schnell auf.

Österreich: WZG und Landesgesetze

Auf Bundesebene gilt das Web-Zugänglichkeits-Gesetz (WZG), BGBl. I Nr. 59/2019. Es erfasst Websites und mobile Anwendungen des Bundes sowie von Einrichtungen, die im Allgemeininteresse tätig sind und überwiegend vom Bund finanziert oder beaufsichtigt werden (§ 2 Abs. 1). Websites von Schulen, Kindergärten und Kinderkrippen sind ausgenommen, soweit sie keine wesentlichen Online-Verwaltungsfunktionen betreffen.

Die Barrierefreiheitserklärung nach § 4 WZG muss detailliert, aktuell und selbst barrierefrei sein und von der Startseite aus erreichbar. Meldungen über Mängel sind zu prüfen. Innerhalb von zwei Monaten informiert die Stelle über das Ergebnis und die gesetzten Maßnahmen, und auch Anfragen zu ausgenommenen Inhalten sind binnen zwei Monaten zu beantworten.

Überwachung und Beschwerdestelle liegen nach § 5 WZG bei der Österreichischen Forschungsförderungsgesellschaft (FFG). Sie überwacht periodisch, nimmt Beschwerden über ein elektronisches Formular entgegen und spricht Empfehlungen aus. Alle drei Jahre erstellt sie einen Bericht für die Europäische Kommission.

Für Landes- und Gemeindeeinrichtungen gelten die Landesgesetze der neun Bundesländer. Sie setzen die Richtlinie inhaltlich gleichwertig um, sehen aber eigene Zuständigkeiten für Überwachung und Beschwerden vor.

BGG, BITV 2.0 und Landesrecht in Deutschland

Für öffentliche Stellen des Bundes stehen die Pflichten in den §§ 12a bis 12c des Behindertengleichstellungsgesetzes (BGG). Die BITV 2.0 konkretisiert sie.

• Umfang (§ 12a BGG): Websites und mobile Anwendungen einschließlich der Angebote für Beschäftigte (Intranet). Elektronisch unterstützte Verwaltungsabläufe einschließlich E-Akte waren schrittweise barrierefrei zu gestalten, spätestens bis 23. Juni 2021.
• Anforderungen (§ 3 BITV 2.0): Vermutungswirkung harmonisierter Normen, im Übrigen Stand der Technik. Für zentrale Navigation, Formulare sowie Authentifizierungs- und Zahlungsprozesse ist das höchstmögliche Maß an Barrierefreiheit anzustreben.
• Erklärung zur Barrierefreiheit (§ 12b BGG, § 7 BITV 2.0): mit Feedback-Möglichkeit und Hinweis auf das Schlichtungsverfahren nach § 16 BGG. Anfragen sind innerhalb von einem Monat zu beantworten. Die Erklärung ist jährlich und bei wesentlichen Änderungen zu aktualisieren.
• Leichte Sprache und Gebärdensprache (§ 4 BITV 2.0): zusätzliche Erläuterungen auf der Startseite.
• Überwachung: Die Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik ist bei der Bundesfachstelle Barrierefreiheit (Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See) eingerichtet (§ 13 Abs. 3 BGG).

Landesbehörden und Kommunen unterliegen den Landesgleichstellungsgesetzen und den zugehörigen Landesverordnungen, jeweils mit eigenen Überwachungsstellen. Inhaltlich orientieren auch sie sich an EN 301 549.

Welche PDFs typischerweise betroffen sind

Den Altbestand abarbeiten

Auf Websites, Portalen und im Intranet einer Behörde sammeln sich über die Jahre viele PDFs an. Nicht alles davon muss gleich behandelt werden. Eine sinnvolle Reihenfolge:

1. Ein Inventar aller PDFs anlegen, mit Veröffentlichungsdatum, Zugriffszahlen und Verwendungszweck.
2. Formulare und Dokumente aktiver Verfahren zuerst angehen, danach häufig abgerufene Informationen, selten genutzte Inhalte zuletzt.
3. Aussortieren: Veraltete Dokumente entfernen oder als Archiv kennzeichnen, sofern die Ausnahme greift. Was sich auch als HTML-Seite anbieten lässt, ist dort oft besser aufgehoben.
4. Mit einer PDF/UA-Prüfung technische Lücken wie fehlende Tags, Titel oder Sprachangaben finden und die manuellen Punkte mit der Checkliste abdecken.
5. Office-Vorlagen und die Ausgabemodule der Fachanwendungen so einrichten, dass neue PDFs getaggt entstehen. Barrierefreiheit gehört auch in die Beschaffungsvorgaben.
6. PDFs ohne Quelldatei per nachträglichem Taggen mit einer Grundstruktur versehen und diese manuell vervollständigen.
7. Verbleibende Mängel in der Barrierefreiheitserklärung offenlegen und Anfragen nach zugänglichen Fassungen fristgerecht beantworten.

Für die technische Bestandsaufnahme und konservatives Nachtaggen (Basis-Tags, Titel, Sprache, Links, Schriften/Unicode) eignet sich EasyPDFUA. Formularfelder, komplexe Tabellen und Alternativtexte müssen Sie in der Regel manuell oder in der Quelle bearbeiten. Ein Prüfbericht ersetzt weder eine Prüfung nach EN 301 549 noch die Barrierefreiheitserklärung.

Ein Sonderfall sind ausgegliederte Unternehmen und Beteiligungen der öffentlichen Hand, die Dienstleistungen für Verbraucherinnen und Verbraucher erbringen, etwa im Personenverkehr. Für sie kann zusätzlich das BaFG in Österreich bzw. das BFSG in Deutschland gelten.

Häufige Fragen

Müssen Behörden alle PDFs barrierefrei machen?

Grundsätzlich ja, soweit die PDFs auf Websites oder in mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen angeboten werden. Ausgenommen sind etwa Büro-Dateiformate, die vor dem 23. September 2018 veröffentlicht wurden und nicht für aktive Verwaltungsverfahren nötig sind, sowie bestimmte Archive. Die deutsche BITV 2.0 kennt allerdings keine allgemeine Ausnahme für ältere Büro-Dateiformate.

Wer überwacht die Barrierefreiheit öffentlicher Websites in Österreich?

Für den Bund die Österreichische Forschungsförderungsgesellschaft (FFG), so sieht es das Web-Zugänglichkeits-Gesetz vor. Sie überwacht, nimmt Beschwerden entgegen und berichtet an die Europäische Kommission. Für Landeseinrichtungen gelten die Landesgesetze.

Wer überwacht in Deutschland?

Bei Bundesbehörden die Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik bei der Bundesfachstelle Barrierefreiheit. Für Landes- und Kommunalbehörden sind die Überwachungsstellen der Länder zuständig.

Was gehört zur Barrierefreiheitserklärung?

Angaben zum Stand der Vereinbarkeit, die nicht barrierefreien Inhalte mit Begründung und Alternativen, ein Feedback-Mechanismus zum Melden von Barrieren und ein Hinweis auf das Durchsetzungs- bzw. Schlichtungsverfahren.

Reicht es, ein barrierefreies Ersatzdokument auf Anfrage anzubieten?

Nur bei Inhalten, die ausgenommen sind oder deren Barrierefreiheit begründet unverhältnismäßig wäre. Für alle anderen Dokumente ersetzt die Fassung auf Anfrage die barrierefreie Veröffentlichung nicht.